Las turbulencias en el mercado de bonos públicos argentinos reflejan una seria preocupación sobre la evolución futura de las cuentas fiscales. A pesar de que las necesidades de financiamiento del gobierno nacional aumentan en alrededor de USD 5000 millones el año próximo, son financiables si se puede mantener un superávit primario para el Sector Público Nacional No Financiero del orden de USD 10.000 millones. Si ello se logra, el saldo a pagar -sin contar los vencimientos de deuda de corto plazo con entidades oficiales- sería una cifra similar, pero una parte importante de ese saldo puede refinanciarse localmente, reduciendo a valores del orden de USD 4.000 millones lo que debe obtenerse “de los mercados”.
Entonces, la preocupación parece centrarse en la capacidad del gobierno, en un año electoral, de alcanzar un resultado primario de ese monto. Sin embargo, debe notarse que como es previsible un aumento en el PBI medido en dólares para el año próximo, un resultado primario similar al del corriente año resultaría en un porcentaje del PBI inferior (se reduciría a alrededor 2.5% del PBI respecto del 3.2% que se lograría en 2008).
¿Cuál es el origen de las preocupaciones? Un primer factor de riesgo son los ingresos por retenciones. Aún con precios estables en los mercados internacionales, si el tipo de cambio se deprecia mucho menos que el crecimiento del gasto, habrá un faltante en términos relativos. Por el lado del gasto, aparece un riesgo similar con mayor presión de los subsidios a la energía si el invierno 2009 es menos benigno que el de 2008 y además porque la diferencia entre la demanda y la producción nacional aumenta cada año. Pero podría lograrse el objetivo fácilmente con alguna moderación en el resto del gasto o por medio de una corrección en las tarifas energéticas.
El panorama fiscal de corto plazo no luce entonces tan preocupante; pero sí hay problemas de mediano plazo.
La prociclicidad de la política fiscal es el primero. Desde 2004-2005 a 2008, los ingresos de la Nación aumentarían en el equivalente a 4.6% del PBI. El gasto primario en el mismo período aumentaría 5% del PBI. Es decir se habría gastado el 111% de un aumento de ingresos muy considerable.
En todos los países, los ingresos dependen de las bondades del ciclo económico. Pero en el caso de la Argentina ello se ve agravado porque alrededor del 15% de los recursos se obtienen por medio de retenciones a las exportaciones que tienen una relación muy estrecha con los cambios en los precios mundiales. Si bien es razonable esperar que los precios de las commodities se mantengan elevados, un posible fortalecimiento del dólar a mediano plazo podría generar algún problema.
En cualquier caso, gastar como si las subas de precios fueran permanentes es imprudente. Y el margen brindado por la mejora lograda durante el año 2008 se habrá “gastado” totalmente en algún momento del año próximo.
El elevado nivel de gastos y de la tributación constituye un segundo problema importante. En algo menos de una década la presión tributaria de la Argentina aumentó en casi 10 puntos del PBI. Para este año, sumando los tres niveles de gobierno, la presión tributaria alcanzaría alrededor de 32.5% del PBI, sin computar los aportes a las AFJP ni el impuesto inflacionario. Esa presión tributaria, que supera a la de varios países desarrollados y es la segunda después de Brasil en el mundo emergente, se logra con una estructura tributaria que descansa más de lo tolerable en malos impuestos. Por ejemplo, a nivel provincial y municipal casi dos tercios de la recaudación se obtiene del gravamen a los ingresos brutos en cascada (que es habitualmente replicado a nivel local en las Tasas de Seguridad e Higiene) y a nivel nacional han cobrado una importancia creciente los impuestos a las exportaciones, a las transacciones financieras y sobre el uso de trabajo.
El nivel de gasto estatal también es relativamente elevado en relación, incluso, a varios países desarrollados. Paradójicamente, ese mayor gasto no se refleja en mejores indicadores de distribución del ingreso. Además, se nota una rigidez creciente: alrededor de 11% del PBI se destina al pago de los salarios de los casi tres millones de empleados de los tres niveles de gobierno y 8% del PBI a pagar jubilaciones nacionales y de las cajas provinciales no transferidas, cifra que seguramente aumentará el gasto en otro punto del PBI en el futuro, si se cumple con el aumento retroactivo a los jubilados de mayores ingresos que dispuso la Corte Suprema de Justicia en un caso particular.
Es cierto que hay un margen de maniobra en la Nación para reducir subsidios y reflejar en las tarifas el costo total de los servicios. Pero, a futuro, es dable esperar un aumento en la carga de intereses de la deuda pública. Hoy, la tasa media de interés pagada es de sólo el 4% como consecuencia de las condiciones forzadas a los acreedores que aceptaron el canje en 2005. Pero a medida que transcurre el tiempo el peso de la deuda a tasas nuevas irá aumentando y con ello aumentará la carga de intereses.
En resumen, el gasto público es alto e ineficiente para lograr los objetivos que la sociedad le asigna. Para corregirlo se requieren cambios profundos en el funcionamiento del Estado, introduciendo profesionalismo en la evaluación de proyectos, más competencia, mayor focalización en las familias de menores recursos. El desafío es gastar con eficacia y no simplemente gastar más suponiendo que se lograrán los recursos. Esta es una tarea en la que el país ha fallado en las últimas décadas.
Y en materia de reforma tributaria la agenda es igual de complicada. Con las tasas de los impuestos “menos malos” muy elevadas (IVA al 21% y Ganancias al 35%), sustituir a los impuestos más nocivos (incluyendo el inflacionario) por otros no parece tarea fácil, además de la complejidad de coordinar con los niveles subnacionales para terminar con la carrera de aumentar impuestos que supuestamente se trasladan a habitantes de otras jurisdicciones.
La Argentina, además de resolver las urgencias financieras del próximo trienio, necesita una profunda reorganización de su política fiscal.
